Derecho Administrativo

CONCEPTO Y CONSECUENCIAS

La jerarquía ha sido definida en el siglo pasado como «el conjunto de órganos armónicamente subordinados y coordinados» 6 aunque en realidad se trata del principio que los reduce a unidad y la reciproca situación en que están los órganos en una entidad. Su noción difiere de la de autarquía y de la autonomía, pues mientras estas implican una relación entre sujetos, la jerarquía constituye una relación entre órganos de una misma persona jurídica

Si bien la jerarquía implica siempre una relación, ella se basa en la preexistencia de una serie de órganos, caracterizados por dos figuras típicas de toda organización: la línea y el grado. La línea jerárquica se forma por el conjunto de órganos en sentido vertical, mientras que el grado es la posición o situación jurídica que cada uno de los órganos ocupa en dicha línea.

Sin embargo, existen también en la organización administrativa órganos fuera de las líneas jerárquicas, que por lo común desarrollan actividades de asesoramiento en el planeamiento general. Este tipo de órganos constituye una institución que en la ciencia administrativa se denomina Staff and line.

Los principales efectos que se derivan de la relación jerárquica trasuntan para los órganos superiores el reconocimiento de importantes facultades, tales como:

1) Dirigir e impulsar la actividad del órgano inferior, dictando normas de carácter interno, de organización o de actuación y ordenes particulares

2) Vigilar y controlar la actividad de los órganos inferiores a través de diversos actos 1 (ej.: pedidos de informes, rendición de cuentas, inventarios, investigaciones, etc.) y del sistema de recursos administrativos.

3) Avocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del órgano inferior.

4) Delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su competencia.

5) Resolver los conflictos inter-orgánicos de competencia que se suscitan entre órganos inferiores.

6) Designación de los funcionarios que ejerzan la titularidad de los órganos inferiores.

Uno de los problemas más importantes que plantea la relación jerárquica es el relativo al deber de obediencia que tienen los órganos inferiores, que se origina precisamente en el vínculo de subordinación que los une con los órganos superiores de la Administración Pública.

El deber de obediencia reconoce sus limitaciones y varias son las teorías que se han ocupado de precisar sus cotos. Por de pronto, y sin perjuicio de abordar el tema con mayor detenimiento al estudiar la función pública, habida cuenta de la responsabilidad que emerge para el subordinado, puede señalarse que existen dos orientaciones distintas:

a) La doctrina de la reiteración, por cuyo mérito el inferior tiene la obligación de observar el acto si éste fuera ilegal, quedando desligado de responsabilidad si el superior reitera el acto frente a su observación; y b) la doctrina que afirma el derecho de control material (violación evidente de la ley) que se ubica dentro de aquellas posturas que admiten l derecho de examen del inferior respecto de la orden del superior.

Si bien el fundamento de la competencia puede hallarse tanto en la idea de eficacia (que conlleva la necesidad de distribuir las tareas entre órganos y entes diferenciados) como en una garantía para los derechos individuales, cierto es que esta institución se encuentra Erigida fundamentalmente para preservar y proteger de una manera objetiva y muchas veces genérica-el cumplimiento de las finalidades públicas o de bien común que la Administración persigue.

La competencia puede considerarse desde muchos puntos de vista y su significado ha originado grandes desacuerdos doctrinarios. Ella puede analizarse en su condición de principio jurídico fundamental de toda organización pública del Estado y, también, en su faz dinámica y concreta, como uno de los elementos esenciales del acto administrativo.

En el plano de las organizaciones públicas estatales constituye el principio que predetermina, articula y delimita 16 la función administrativa que desarrollan los órganos y las entidades públicas del Estado con personalidad jurídica.

Desde otra perspectiva, la competencia puede ser definida como el conjunto o círculo de atribuciones que corresponden a los órganos y sujetos públicos estatales o bien con un alcance jurídico más preciso, como la aptitud de obrar o legal de un órgano o ente del Estado.

En la doctrina italiana predomina, en cambio, un criterio similar al que utiliza la ciencia procesalista para circunscribir la competencia del juez, así se ha sostenido que la idea de competencia se define como aquella medida de la potestad de un oficio.

Al propio tiempo otro sector doctrinario ha intentado distinguir entre competencia y atribución, sosteniendo que, mientras la primera se refiere a la emanación de los actos como una derivación directa del principio de articulación, la segunda se relaciona con el poder genéricamente considerado e implica el otorgamiento con carácter necesario y único de una determinada facultad a un órgano.

En lo que puede considerarse la antípoda doctrinaria se ubican algunos autores españoles que propician exactamente el criterio opuesto caracterizando a la competencia por su sentido genérico y objetivo y ser predicada en las diversas administraciones como figura opuesta a la atribución, resultando esta última de las manifestaciones específicas y concretas de los propios órganos que la ejercen.

También hay quienes, siguiendo a Bonnard piensan que las atribuciones que configuran la materia constituyen las tareas o prestaciones» que desarrollan los órganos.

Para Sayagués Laso la idea de atribución se vincula más bien a las facultades que derivan del cargo público, tratándose de un concepto cercano al de poderes o potestades de los órganos administrativos, siendo preferible reservar el término «cometidos para designar las tareas estatales.

La competencia configura jurídicamente un deber-facultad no existiendo realmente un derecho subjetivo a su ejercicio cuando ella es desarrollada por órganos; excepcionalmente tal derecho existirá si ella es invocada por sujetos o personas jurídicas públicas estatales» con las limitaciones propias de las normas que resuelven los llamados conflictos inter-administrativos.

El análisis de la institución en la doctrina y en el derecho positivo permite deducir sus caracteres fundamentales, que son los siguientes:

a) Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal en base al principio de la especialidad

b) En principio, resulta obligatoria, cuando el órgano o ente tenga el deber de efectuar la actividad, dentro de las atribuciones conferidas;

c) Es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de hallarse establecida en interés público por una norma estatal

d) Es irrenunciable, perteneciendo al órgano y no a la persona física que lo integra

Los principios de obligatoriedad e improrrogabilidad han sido recogidos en nuestro país por la ley nacional de procedimientos administrativos

ORIGEN O FUENTE DE LA COMPETENCIA

Si la competencia de un ente u órgano para dictar un acto administrativo debía emanar de una ley formal o si podía aceptarse que la misma se fundara originariamente también en un reglamento una cuestión asaz debatida.

De aceptarse que las diferentes especies de reglamentos inclusive los denominados «autónomos-integran el llamado «bloque de localidad», es evidente que la competencia puede tener su fuente en el reglamento. Tal es el criterio que surge de la L.N.P.A. y de la jurisprudencia anterior

CLASES DE COMPETENCIA

La clasificación de la competencia responde a la diferente manera como ella se atribuye y ejerce, teniendo una significación especial en cuanto se vincula con los criterios que determinarán el grado de invalidez de un acto emitido en violación de las reglas sobre competencia

Las distintas clases que admitían la doctrina y la jurisprudencia  actualmente la legislación permiten separar distintas especies de competencia:

A) En razón de la materia

Su clasificación reposa en la substancia o naturaleza del acto conforme al derecho objetivo Constitución, ley y reglamento que confiere una serie de atribuciones a las órganos y sujetos estatales para la realización de sus cometidos propios Rige, en esta cuestión, el principio de la especialidad que permite a los órganos y sujetos estatales realizar todos aquellos actos que se encuentren vinculados a los fines que motivaron su creación, es decir, a sus cometidos especie

B) En razón del grado o jerarquía

Se denomina también «vertical» y se encuentra vinculada a la jerarquía. La organización administrativa se integra generalmente en base a una estructura piramidal, en cuya cúspide se ubica el órgano superior, constituyéndose además por un conjunto de escalones jerárquicos cuyo rango decrece a medida que se alejan del órgano superior El grado es así la posición que cada órgano tiene en la estructura jerárquica

C) En razón del lugar o del territorio

Se refiere a la determinación de la competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan geográficamente el campo de acción de los órganos y sujetos. Puede ocurrir que dos entidades que tengan atribuidas idénticas competencias constitucionales respecto a la materia, pero distinta en razón del lugar.

D) En razón del tiempo

Se relaciona con el periodo de duración de la competencia o del plazo o situación a partir del cual ella corresponda prescribiéndose en In Constitución Nacional algunos supuestos, tal como surge del artículo 99, incisos 13, 16 y 19

La diferenciación entre la suplencia y la delegación viene caracterizada por la circunstancia de que en la primera no existe propiamente una transferencia de competencia de un órgano a otro sino que consiste en una modificación de la titularidad del órgano, en razón de que el titular del mismo se halla en la imposibilidad de ejercer la competencia. La suplencia, en principio, no repercute en la competencia del órgano cuyo titular no pueda ejercerla (v.gr. en caso de enfermedad). Ella se efectúa ope legis, en forma automática, siendo total, a diferencia de la delegación, que sólo puede referirse a competencias concretas y requiere una declaración de voluntad del delegante.

La sustitución se funda, en cambio, en las prerrogativas de control que tiene el órgano superior sobre el inferior y procede en supuestos de deficiente administración o abandono de funciones en que incurra el órgano que es sustituido. La sustitución configura una excepción al principio de la improrrogabilidad de la competencia siendo necesario que una norma expresa la autorice.

Se puede afirmar que un país adopta el principio de la centralización como su rasgo predominante, cuando todas las cuestiones de importancia son resueltas por los órganos centrales de la Administración, mientras que, por el contrario, cuando las facultades decisorias se encuentran también adjudicadas a entidades que constituyen la llamada administración descentralizada o indirecta del Estado, la técnica utilizada se denomina descentralización.

Tanto el principio de la centralización como el de la descentralización admiten distintos enfoques de acuerdo a la rama científica en que se analicen, ya que son susceptibles de utilizarse en su significación política (relacionados con la libertad de los ciudadanos e independencia o autonomía de los entes), desde el punto de vista de su eficacia (Ciencia de la Administración) o bien, en el encuadre estrictamente jurídico de la organización administrativa.

DESCENTRALIZACION Y RECENTRALIZACIÓN

La recentralización es un proceso inverso al de la descentralización que consiste en la absorción o atracción por parte de los entes superiores de competencia, asignada a entes inferiores.

Para precisar mejor el concepto de recentralización pensamos que no debe hacerse referencia a la relación superior-inferior, que es una relación típicamente jerárquica o inter-orgánica, sino a la devolución o transferencia de facultades a la Administración Central.

 En lo atinente al acto que dispone la recentralización ha de observarse el principio del paralelismo de las formas y de las competencias por cuyo mérito, si la descentralización fue dispuesta por ley, la recentralización debe estatuirse mediante normas del mismo rango.

 La recentralización puede ser total o parcial y a diferencia de la avocación que se refiere siempre a un acto determinado tiene un carácter general respecto de la materia para la cual se ha establecido

TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN: FUNCIONAL Y TERRITORIAL

La descentralización, en sus inicios y durante el transcurso del siglo XIX, fue concebida exclusivamente como la transferencia de funciones de la Administración Central a las entidades locales (con base en el territorio). Era la descentralización territorial.

Su característica esencial la configuraba la presencia del principio de elección de las autoridades por parte de los administrados» no obstante que en algunos periodos de la historia los cargos fueron cubiertos por el gobierno central.

 La descentralización funcional comprende no sólo a los órganos que se separan de la Administración Central mediante la técnica jurídica de atribución de personalidad a entidades institucionales de carácter fundacional, sino que incluye también la creación ex novo de personas jurídicas públicas estatales a la cual se le asignan cometidos que no estaban reconocidos anteriormente a los órganos de la administración directa.

Esta nueva forma de descentralización trasunta en la realidad una manera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, en la medida que existen vínculos entre la entidad y la Administración Central, que aunque revisten una relación jerárquica típica entre órganos permiten desplegar un control bastante intenso sobre la entidad descentralizada, llamado control administrativo o de tutela.

En un plano distinto a la centralización y descentralización, aparecen también como técnicas de agrupación o distribución permanente de competencias la concentración y la desconcentración. Mientras la descentralización tiene como presupuesto la idea de atribución de personalidad jurídica y una relación intersubjetiva, la desconcentración entraña una típica relación inter-orgánica en el marco de la propia entidad estatal.

Tanto la concentración como la desconcentración constituyen principios organizativos que se dan en el marco de una misma persona pública estatal, por lo que bien pueden tener lugar en la Administración central como dentro de algunas de las entidades descentralizadas.

El Principio de Legalidad nace con la sujeción del Estado al Derecho para preservar el orden jurídico el Estado se auto-limita, mediante la norma jurídica. El Principio de Legalidad es inherente a todo Estado de Derecho podrán ser diferente los regímenes, las estructuras económicas de cada Estado, pero la sujeción del ente estatal a la norma jurídica, es la misma de lo contrario no podríamos hablar do Estado de Derecho.

El orden social es un supuesto esencial del Estado para su conservación es necesario que el Estado se supedite al cumplimiento del Principio de Legalidad.

El Principio de Legalidad establece imperativamente que todas las funciones del Estado se realicen do acuerdo al Derecho, las leyes vigentes necesariamente tienen que servir de base para toda la actividad administrativa. Y esto es lo valioso del Principio de Legalidad haber demostrado, que la ley ejerce su supremacía sobre la Administración Pública.

El Principio de Legalidad constituye un deber jurídico, un imperativo para la Administración y puede decirse que tiene como característica el ser formal porque exige la aplicación dela ley vigente, es general porque se da para toda la actividad estatal con especialidad para la Administración tiene un fin valioso, SU Misión es la de mantener la estructura y relación dentro de una realidad determinada.

CONCEPTO:

En los sistemas de derecho escrito, el precepto legal tiene una jerarquía superior a todas las demás fuentes del Derecho.

La norma jurídica o regla jurídica, como ya sabemos, es un precepto general abstracto imperativo, intersubjetivo y coercible, pero dentro de la dinámica de la norma jurídica cobran mayor importancia, los caracteres de generatividad y legalidad.

En todo ordenamiento jurídico positivo impera la legalidad, lo que nos permite constatar que dicho principio, dentro del Derecho Administrativo define una vinculación de la acción administrativa con dicho ordenamiento.

El principio de Legalidad lo identificamos con todo el orden jurídico positivo, por lo que concierne a toda la acción Administrativa y no solamente a los actos administrativos.

Fundamentalmente el principio de legalidad consiste en que toda decisión individual administrativa debe ser conforme a la regla general preestablecida.

Resumiendo podríamos decir que el Principio de Legalidad es:

Aquel que establece que todos los pactos de la Administración Pública y del Estado en general. Tienen que tener como antecedente necesario e indispensable un acto regla, es decir una disposición de carácter general abstracto impersonal.

Este principio lo han recogido las Constituciones, especialmente países do Europa Continental y América Latina.

Los países que siguen las concepciones jurídicas del sistema Ingles, que forman parte del Common Low, cumplen el Principio de Legalidad en distinta forma Nuestro Constitución consagran el Principio de Legalidad en el Art 86.

También desarrolla dicho Principio, el Art 131 Ordinal 21 que dice Corresponde a la Asamblea Legislativa, determinar las atribuciones y competencia de los diferentes funcionarios cuando por esta Constitución no se hubiese hecho.

CARACTERÍSTICAS:

Siguiendo a Fiorini se dice que dentro del Derecho Administrativo el Principio de Legalidad tiene ciertas derivaciones jurídicas, lo que permite determinar sus características, las cuales analizaremos en forma somera:

• a) Normatividad Jurídica. La Administración en su actividad necesariamente tiene que fundamentarse en normas jurídicas, ya sean estas constitucionales, Legislativas o Reglamentarias, sea esta actividad general particular o individual La totalidad de los actos administrativos de la Índole que sean están regidos por todo el ordenamiento jurídico.
• b) Jerarquía Normativa. Dentro del Derecho Administrativo cobra mayor importancia la Jerarquía de la norma jurídica, significa esto que ninguna norma o acto emanado de un órgano inferior podría dejar sin efecto lo dispuesto por otra norma de rango superior En el caso de las órdenes, si son dictadas por un superior no podrán ser derogadas o rectificadas por otro funcionario inferior.

Si no existiera dentro del orden jurídico la jerarquía no podríamos hablar de unidad dentro del sistema jurídico y no podría desenvolverse el mismo normalmente.

• c) igualdad Jurídica. Significa que la Administración Publica debe actuar equitativamente imparcialmente, es decir conceder por igual, prerrogativas o privilegios sin negar en forma arbitraria derechos a quienes en justicia corresponden.
• d) Razonabilidad. Los actos que realiza la Administración deben manifestarse razonablemente, deben tener su justificación en normas jurídicas anteriores al acto lo mismo que en hechos, conductas y circunstancias que lo originen.

La razonabilidad consiste en el hecho de que el acto responde al proceso de la realización de los hechos que lo justifican Como dice brome «Debe haber una relación lógica adecuada y proporcional entre el consecuente y los antecedentes, entre el objeto y el fin.

• e) Control Judicial. Todos los actos de la Administración deben controlarse por medio del Poder Jurisdiccional.

La injusticia cometida con la realización de los actos administrativos va contra el principio de legalidad.

TÉCNICAS PARA QUE SE REALICE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El principio de legalidad establece que la Administración debe en toda tu actividad somete a lo que determina la ley pero este sometimiento se obtener de acuerdo ciertas técnicas estas son:

1. ) La Administración esta reda por la es formales Esto es en opinión de algunos autores, porque en nuestro sistema jurídico Administrativo además por reglamentos emanados del Poder Ejecutivo, los cuales constituyen en sentido material en virtud de no ser emitidos por el Poder Legislativo y ser un embargo normas de carácter general y abstracto Lo que significa que no debe limitarse a ejecutar las normas Poder Legislativo, como se dice en doctrina y en la legislación española Manenhoft nos dijo El principio de la legalidad en la Administrado no solo requiere que esta que sometida a las normas que lo sean impuestas (reglas «exteriores» o leyes «formales») sino también a las reglas que ella misma se imponga verbigracia “reglamentos”
2. ) Debe establecerse un orden jerárquico de la norma jurídica lo cual es muy importante tanto desde el punto de vista jurídico como político debe respetarse el orden escalonado delas normas de derecho según la jerarquía de las fuentes de derecho
3. ) La administración no debe por ningún motivo con actos singulares cambiar lo establecido en las reglas legales.
4. ) La administración tiene como in primordial la satisfacción del interés público y toda su actuación debe estar necesariamente encaminada a ese objetivo Las normas legales prescriben que si la Administración infunde los supuestos jurídicos contenidos en la misma los actos realizados están viciados lo que significa que los actos son nulos.

LA LEGITIMIDAD Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

La legitimidad supone que el acto emitido lo ha sido conforme a derecho Es decir qua! está conforme a los preceptos legales.

Según Marienhoff legitimidad debe entenderse como sinónimo de perfecoon como equivalente del acto perfecto. La legitimidad comprende la competencia de quien efectúa el acto el objeto del mismo y la forma en que se emita dicho acto.

Se presume que todos los actos realizados por la Administración son legítimos porque la misma está sometida al Bloque de la Legalidad.

La razón de ser de la anterior presunción de legitimidad radica fundamentalmente no solo en el hecho de que la actuación de los órganos Administrativos deben actuar conforme vino. Y esto es lo más importante en las garantías de carácter subjetivo  y objetivo que siguen a la emisión de los actos Administrativos.

Ahora bien, debemos tener presente que todo acto Administrativo para que sea perfecto debe ser válido y eficaz.

Cuando hablamos de legalidad y legitimidad queremos significar que dichos actos deben estar respaldados por una ley en algunos sistemas legales es requisito que dicho sea formal es decir que haya sido emitida por el órgano autorizado para legislar En nuestro sistema jurídico basta que sea lay en sentido material, es decir que sea una norma jurídica general y abstracta y que el órgano que erita dicha norma jurídica este autorizado para ello E Poder Ejecutivo, en el caso de los Reglamentos de Ejecución.

Asimismo, la Administración debe tomar en cuenta el interés público, es decir tomar en cuenta todas aquellas circunstancias que caracterizan cada momento de la vida diaria que las facultades de la Administración no estén limitadas por una norma superior respetando así el principio de jerarquía de las normas jurídicas.

En la actividad administrativa se aceptan dos formas que especializan al principio de legalidad y que van más allá del planteamiento estricto del principio de legalidad.

a) Todo acto de la Administración debe ser realizado conforme a Derecho para que sea Valido.

b) Todo acto administrativo debe ser realizado de conformidad a los principios generales del derecho, es decir que no basta con que esté conforme a la ley escrita sino conforme a todos aquellos principios generales y fundamentales que orientan al derecho como valor cultural.

FUNDAMENTO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El principio de Legalidad se entiende desde dos puntos de vista En sentido material y en sentido formal Desde el punto de vista material el Principio de Legalidad se fundamenta en una norma jurídica general y abstracta, es decir impersonal, sin importar que dicho norma reúna el requisito do formalidad de la ley, lo que significa que puede ser un precepto constitucional legal o reglamentario.

Desde el punto de vista formal quiere decir que la norma jurídica que fundamenta el Principio de Legalidad además de ser tomada en su sentido material debe ser una ley en sentido formal es decir que dicho precepto legal haya sido emitido por el Poder facultado para crear las leyes, en nuestro caso el Poder Legislativo.

Como se expuso antes el Principio de Legalidad en nuestro orden jurídico se aplica en sentido material.

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